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“互聯網+”招標采購的回顧與展望

2019-03-07 來源:《中國招標》周刊 打印此頁 加入收藏

  進一步協同推進“互聯網+”招標采購,助力優化市場營商環境。一是改革完善招標投標交易制度供給結構已經具備條件。二是政府加快推進“放管服”,創新交易監督方式的趨勢已經形成。三是市場主體回歸確立依法公平競爭交易的權利責任定位已成全社會共識。四是全面優化提升互聯網招標采購。五是深入優化市場資源要素結構及其組織管理方式。

□文/中國招標投標協會副會長 李小林

  2019年,《招標投標法》頒發已滿20周年。適逢啟動《招標投標法》全面修訂,推進“互聯網+”招標采購行動進入最后攻堅階段。然而,“互聯網+”招標采購的深度融合對改革完善招標采購交易機制和促進行業服務轉型發展的深遠影響只是剛剛開始。值此承前啟后關鍵之際,回顧往昔崢嶸歲月,瞻望未來機遇挑戰,共圖行業發展新思維、新征程、新愿景。

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  電子招標投標緣起

  我國工程建設領域于上世紀80年代初突破傳統經濟體制束縛,率先試點并逐步實行招標投標市場競爭交易機制。招標投標制度為建立和維護開放公平的社會主義市場競爭交易秩序,優化市場資源配置質量和效率,提高社會經濟發展成效,發揮了舉足輕重的重要作用。

  受傳統條塊分割和環環審批的行政監管體制的制約以及依賴碎片、靜態、封閉和失真的紙質方式存儲和傳遞市場交易信息,導致招標投標市場交易主體、行政監管部門和社會公眾難以動態鑒別、客觀評價、聚合監督和自律約束全國范圍跨行業、跨地區流動的市場主體的真實身份、業績能力和行為信用,且無法一體聯動和動態激勵懲戒,與此直接相關,招標投標交易活動失誤失實、弄虛作假、封閉保護、違法違規以及投訴舉報事件始終難以遏制與消除。

  統一規范招標采購市場交易秩序與滿足項目專業個性需求之間的矛盾長期沒有找到有效解決方案。傳統的行政監管體制以及紙質傳遞信息方式無法適應全國一體開放、公平競爭、誠信履約和公開監督招標投標市場交易秩序的要求,更無法滿足招標采購項目專業化與個性化的本源屬性需求。這是傳統招標投標交易機制至今難以充分發揮市場公平競爭和優勝劣汰功能作用的主要原因。

  實踐證明,改革完善招標投標交易機制必須通過市場化、法治化、信息化建設路徑,依賴并協同市場經濟體制機制的系統改革與創新發展。這就是我國二十世紀90年代初啟動探索實踐電子招標投標,以及當前大力推進“互聯網+”招標采購融合行動,啟動修訂《招標投標法》,進一步優化市場營商環境的主要背景和動因。

  電子招標投標發展歷程

  電子招標投標市場實踐至今已有20多年的歷程,可以分為兩個發展階段。

  第一階段,招標采購交易程序開始局部應用電子信息化。90年代中期開始至2012年,地方政府相關部門依托建設工程集中招標發包交易場所先后開設互聯網門戶網站,發布招標采購公告,建設潛在投標人信息庫和評標專家信息庫;大型國有企業在招標采購交易局部環節開始探索運用電子信息化,建設互聯網電子商務交易平臺與網站。90年代末,國務院相關部門分別指定中國采購與招標網、中國國際招標網、中國政府采購網等為相關領域發布招標公告的網絡媒介并相繼投入運行。

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  第二階段,政府制定規范電子招標采購制度,啟動建設全國電子招標投標交易系統網絡。2013年5月1日,國家發展改革委等聯合八個部門正式發布實施《電子招標投標辦法》(【2013】第20號令)。電子招標采購從此進入快速規范發展并具有里程碑意義的嶄新階段。《電子招標投標辦法》結合我國招標采購實踐基礎和發展需求,首次整體設計確立并全面部署啟動實施全國電子招標投標系統互聯網絡架構、電子招標投標交易、公共服務和行政監督等三大平臺的服務功能定位、平臺互聯技術標準、數據交互共享規范、系統檢測認證制度,以及各方協同完成電子交易全流程的權利責任規則。同時,確立了電子交易平臺市場化、專業化和集約化發展方向。

  此后,地方公共交易中心電子交易平臺、中央企業電子交易平臺和市場第三方電子交易平臺均獲得了快速和規范地發展。2015年,國家發展改革委等部門協同推動招標采購行業與互聯網融合發展開啟了新征程。

  招標投標制度框架

  我國現行招標投標制度以及“互聯網+”招標采購,主要由以下法律法規和配套政策設計確立并據此組織實施。

  1.《中華人民共和國招標投標法》(九屆全國人大常務委員會第十一次會議通過,主席令【1999】第21號),2000年1月1日起施行。這是我國規范各類主體招標采購交易行為的基本法律。

  2.《招標投標法實施條例》(國務院【2011】第613號令), 2012年2月1日起施行。依據招標投標法,對招標投標具體交易行為作出了實施性規定,并首次提出:國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標。

  3.《必須招標的工程項目規定》(國家發展改革委【2018】第16號令),國家發展改革委報經國務院批準,2018年3月27日印發。調整修改了《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》(國家計委【2000】第3號令),提高了依法必須招標的規模金額標準。同時,印發了《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》(發改法規【2018】843號)縮減了民營企業投資建設基礎設施和公用事業項目必須招標的范圍。自2018年6月6日起施行。

  4.國家發展改革委會同七個部門發布((國家發展改革委【2012】第20號令))《電子招標投標辦法》(簡稱《辦法》),自2013年5月1日起施行。該《辦法》整體設計確立了全國電子招標投標系統交易平臺、公共服務平臺和行政監督平臺的互聯網絡架構,制定了各類平臺建設運營、對接互聯、數據交互共享、電子招標投標交易基本程序規則、各方權利義務、監督管理與法律責任、技術標準和數據規范等制度體系。

  5.《電子招標投標系統檢測認證管理辦法》(國認證聯【2015】53號),國家認監委、國家發展改革委等七部委于2015年8月4日,印發對電子招標投標系統實行檢測認證的依據、目的,檢測認證的概念、范圍、主要程序、內容方式以及相關實施、監督管理職責分工等作了明確規定。

  6.《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》(國發〔2015〕40號),國務院于2015年7月1日印發。意見明確提出,“按照市場化、專業化方向,大力推廣電子招標投標”。國務院辦公廳2015年6月24日印發《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》(國辦發【2015】51號),為轉變行政監督職能和創新數字化監督方式提供了政策依據。

  7.《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》(國辦發〔2015〕63號),國務院辦公廳2015年8月10日印發,提出依托電子公共服務系統,整合規范公共資源交易平臺電子交易系統,同時推動電子交易系統市場化專業化建設運營,以及行政監督系統的工作方案與目標。

  據此,《公共資源交易平臺管理暫行辦法》(國家發展改革委【2016】39號令),國家發展改革委等十四部委于2016年8月1日聯合制定印發。 《辦法》要求通過電子公共服務系統互聯對接電子交易系統,一體聚合共享公共資源交易市場信息資源,為實現公共資源交易數字化在線透明監督,規范公共資源交易行為,提出了明確目標和實現路徑。

  8. “互聯網+”招標采購三年行動方案。《“互聯網+”招標采購行動方案(2017-2019年)》(發改法規[2017]357號)。國家發展改革委等六部委于2017年2月23日聯合印發。全面規劃和協同各行業和地方深入推進招標采購與互聯網深度融合發展的行動方案。分三年建立完善電子招標采購制度和技術數據標準、建設完成電子招標投標系統三類平臺網絡,市場信息一體互聯共享,全流程電子化交易等行動目標,并明確了以下主要任務。

  一是積極引導社會資本按照市場化、專業化方向建設運營電子招標投標交易平臺,滿足不同行業和專業的電子招標采購需求,實現招標采購全流程電子化和專業化交易。

  二是加快建設電子招標投標公共服務平臺可持續運行體系,不斷創新拓展公共服務領域和內容,提高公共服務供給質量和效率,加快建設完善全國電子招標采購交易公共服務網絡體系以及全國一體共享市場招標采購交易大數據。

  三是創新電子化行政監管,搭建電子招標投標行政監督平臺,推動招標投標行政監督從事前審批、分業監管,向事中事后、在線協同監管方式轉變,實現行政和社會公眾協同數字化在線監督。以行政監督的無紙化推動招標采購全流程交易的電子化。

  9、《招標公告和公示信息發布管理辦法》(國家發展改革委【2018】第10號令)。國家發展改革委于2017年11月23日印發,自2018年1月1日起施行。明確要求依法必須招標項目的公告公示信息應當在“中國招標投標公共服務平臺”發布,或者在項目所在地31個省級電子招標投標公共服務平臺發布并同時交互至中國招標投標公共服務平臺發布。改革和調整了原《招標公告發布暫行辦法》(國家發展計劃委【2000】第4號令)和“三報一網”媒介的規定。

  “互聯網+”招標采購發展趨勢

  “互聯網+”招標采購的深度融合以及區塊鏈與人工智能技術的廣泛運用,創建并依托全國電子招標投標交易系統互聯網絡以及市場交易大數據立體共享服務體系,必將有力支持和推進市場化和法治化進程,沖破市場體系的行政封閉保護和技術分割壁壘;回歸確立市場主體交易權利責任地位,激勵規范和客觀評價市場主體競爭活力和誠信自律;必將深入推進和優化電子招標采購交易服務專業化、個性化、精準化和規范化發展,有效提升電子化交易的可靠度、公信度、安全度以及市場服務價值。促進建立完善市場要素開放流動、公平競爭、依法交易和優化配置的社會主義現代市場體系及其市場營商環境。

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  1.改革完善招標投標交易制度供給結構已經具備條件。建立并依托電子招標投標交易系統實時記錄、一體互聯、立體動態、永久追溯、公開共享的市場信息公共服務體系和全流程電子交易信息系統,必將有效促進建立和實施招標投標剛性法律政策、行業指導標準規范和市場主體個性約定規則三個層次立體協同,動態互補,建立共性剛性、簡約的公平交易規則體系,滿足市場主體個性柔性、復雜交易需求相互結合的多層次招標采購交易制度體系。

  據此招標采購制度體系結構,有關招標投標市場交易監督規則、市場信息共享規則,以及市場交易主體能力信用評價制度等,應由政府和行業組織依據法律法規,結合市場實際情況,分類分層制定防范基本交易錯誤的通用交易規則指南和示范文本,弱化其強制剛性的行政規定要求。既留下適時調整完善的余地,又要留給市場主體按項目個性專業需求,自主精準約定個性交易條件的空間。

  由此,傳統招標采購交易單純依賴剛性、原則、滯后以及越位過細的行政監管規則不適應交易操作實踐;同時,項目采購交易操作存在個性差異、具細復雜、無法準確適用相應行政監管規則的狀況,以及交易爭議糾紛持續漫延,行政監管裁決壓力超負荷的狀況有望逐步得到改觀。

  2.政府加快推進“放管服”,創新交易監督方式的趨勢已經形成。建立并依托電子招標投標全流程交易的實時記錄、一體互聯、動態交互、永久追溯、公開共享大數據智能化服務系統,為政府轉變監管職能和方式,創建與社會公眾立體協同,并與市場交易劃分清晰邊界,創新運用交易行為分析大數據以及智能監督工具,實現事中事后數字化依法監督規范市場競爭交易秩序奠定了基礎。從而可以替代條塊分割、靜態封閉和相互沖突的行政監管文件,以及主觀隨意判定的前置審批監管方式,以此可以有效防范腐敗交易和非法越位干預行為,依法回歸和維護市場主體自主規范交易的權利,優化市場公平競爭環境。

  3.市場主體回歸依法公平交易的權利責任定位已成全社會共識。在政府轉變招標采購監管職能和方式,招標采購主體規范實行電子全流程交易并記錄、存儲、交互和公開發布有關交易信息,接受社會公眾監督并承擔相應法律責任約束的基礎上,可以按照招標采購項目特性需求以及市場競爭狀況,依法自主和科學選擇合適的招標采購方式、交易平臺(工具)、評價方式以及確定成交對象。同時,在“互聯網+”招標采購背景下,科學規范適用非招標采購方式,同樣能夠有效發揮市場公開競爭和公平交易的功能作用。

  在確立招標采購主體的交易權利與責任約束,以及規范共享專家資源的條件下,研究改革評審專家選聘產生方式,評審專家的權利義務責任定位以及評審分工協同方式,利用電子招標投標交易系統網絡,逐步分類分步實行互聯網線上與線下結合的集中評審辦法和遠程異地分散評審辦法。

  在全面實現電子招標采購的基礎上,傳統政府包攬招標采購組織實施和統一監管的粗放低效模式,以致招標采購主體缺乏依法自主交易權利和責任,無法滿足采購項目個性和專業需求的狀況,有望獲得逐步改觀。

  4.全面優化提升互聯網招標采購。通過建立完善全國電子招標投標交易系統互聯網絡交易服務功能,推進電子交易平臺與專業交易工具實現第二次網絡功能的精細分工和協同服務。市場交易主體在電子招標投標交易公共互聯網絡上可以配置專屬用戶節點,并植入和共享網絡交易主體數字身份證書及相應功能;招標采購主體可以依據標準自行建設運營或者自主選擇專業匹配的市場第三方電子交易平臺以及個性化、專業化分類分項交易工具;市場交易主體通過自己的專業交易工具可以無縫對接交互企業內部與外部的信息資源和管理要求,同時按照招標采購項目需求以及數據標準接口,便捷、個性與高效制作交易信息產品,并通過公共網絡立體互聯站點交互至招標采購人選擇的專業電子交易平臺。

  從此,市場主體面對無數相互分割孤立的電子交易平臺和CA證書,需要反復對接平臺、大海撈針式搜索信息、反復注冊登記、重復身份認證、二次搬運信息和雙軌備份文件、線下奔波以及必須到現場開標等現象有望獲得系統解決和全面改觀。

  5.深入優化市場資源要素結構及其組織管理方式。招標采購全面實現電子化全流程交易,精準匹配供需資源要素、降低采購交易成本、提高采購交易效率、滿足專業化和個性化采購交易需求,有效提升企業供應鏈全過程或工程建設全過程以及產品全生命周期的采購價值水平。持續推進招標采購主體及其代理服務機構,以及市場交易主體在市場秩序一體化、法治化以及公平競爭環境下,實現轉型升級,助力經濟高質量發展。

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