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從國際公共采購規則的修訂看招標采購新趨勢

2019-03-20 來源:《中國招標》周刊 打印此頁 加入收藏

  新一輪公共采購規則一如既往地重視規范性建設,但同時也增加了很多靈活性,讓招投標機制“剛柔并濟”。靈活性在很大程度上體現了對采購人的賦權。具體體現為:一是在采購程序上更加公開透明。二是規范對政府采購制度的監管。三是增加采購人的裁量權。

□文/中央財經大學財政稅務學院 姜愛華

  2011年至2016年間,被稱為國際四大公共采購規則的聯合國《公共采購示范法》、世界貿易組織(WTO)《政府采購協議》、歐盟“公共采購指令”體系以及世界銀行“采購規則”等先后做了最新一輪的修訂,其體現了某些共性趨勢,一些典型國家也在逐步調整其國內公共采購規則,以順應這樣的趨勢。

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  可持續發展的采購理念

  【從采購需求的描述、采購預算的編制,到資格審查、評價標準與到合同的履行,都要貫徹可持續發展理念。如果供應商或分包供應商未能貫徹這樣的理念,采購方有權拒絕其作為合格供應商。】

  謀求可持續發展成為全球公共采購政策的最新趨向,從而使政府采購制度有了更大的政策功能的發揮空間,利于在保護環境、促進中小企業發展、履行社會責任、防止腐敗等方面有所作為。

  具體作為有四:一是將可持續發展理念置于政府采購全過程中。二是通過與企業建立創新伙伴關系來促進自主創新。三是利用公共采購制度中標段的拆分、合同分包等來促進中小企業的發展。四是通過科學、透明、規范的政府采購內控、流程等制度設計來打擊腐敗。

  從采購需求的描述、采購預算的編制,到資格審查、評價標準與合同的履行,都要貫徹可持續發展理念。如果供應商或分包供應商未能貫徹這樣的理念,采購方有權拒絕其作為合格供應商。如《公共采購示范法》增加了對社會經濟政策的考慮;歐盟“公共采購指令”將遵守環境、社會和勞動法律方面的義務作為采購活動的基本原則之一。

  抑制腐敗 創新制度、程序

  【GPA將打擊政府采購過程中的腐敗行為明確納入“序言”中。科學、透明、規范的政府采購內控、流程等制度設計,可以限制腐敗。事實上,中國在近年來的公共采購制度建設中也部分地體現出這樣的改革思維……】

  通過與企業建立創新伙伴關系來促進自主創新。所謂“創新性伙伴關系”,實質上是將研發程序與對研發結果的采購融合為一個采購程序,從而更好地促進自主創新,如歐盟“公共采購指令”體系中就有這方面的規定。

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  歐盟“公共采購指令”體系、英國等,都有利用公共采購制度中標段的拆分、合同分包等來促進中小企業的發展的相關規定。

  GPA將打擊政府采購過程中的腐敗行為明確納入“序言”中。科學、透明、規范的政府采購內控、流程等制度設計,可以限制腐敗。

  事實上,中國在近年來的公共采購制度建設中也部分地體現了這樣的改革思維,例如,2015年實施的《政府采購法實施條例》更加明確了政府采購政策功能的發揮,并將政府采購政府功能的實現延伸到工程招投標采購中。但目前《招標投標法》在“可持續采購”、“執行社會政策”方面的規定還不夠完善。

  物有所值 劍指異常低價

  【此次國際規則修訂都無一例外地規制了“異常低價投標”現象,這說明“異常低價”是一個全球普遍現象,更是在“物有所值”目標下重新審視公共采購制度的必然結果。】

  物有所值成為近年來國際公共采購的制度目標,特別是在公共采購制度設計的時候要體現全生命周期成本,不能僅僅關注投標價格。歐盟公共指令中授予合同的標準是經濟最優,它指的是不僅考慮價格是否最低,也要考慮貨物、服務、工程質量和長期成本,同時兼顧社會效益、生態效益等方面。

  GPA在其條款中提及“物有所值”目標,世界銀行更是將其作為根本原則。世界銀行有關“最有利投標”的規定,值得借鑒。規定指出,對“貨物、工程和非咨詢服務”而言,當使用等級標準時,最有利投標為滿足資質要求且符合采購文件要求的最高等級的投標或者提案;當沒有等級標準可參考時,最有利投標為滿足資質要求且符合采購文件要求的最低評估成本的投標或者提案;對“咨詢服務”而言,最有利提案即為“最佳評估提案”。世界銀行還提出,引入對采購結果的第三方評估,以幫助公共采購監督管理部門和社會公眾識別采購項目是否“物有所值”。

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  值得一提的是,此次國際規則修訂都無一例外地規制了“異常低價投標”現象,這既說明“異常低價”是一個全球普遍現象,更是在“物有所值”目標下重新審視公共采購制度的必然結果。

  我國《招標投標法》第三十三條規定:“投標人不得以低于成本的報價競標,也不得以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假,騙取中標。”但對如何識別“低于成本報價”,還需在制度完善的前提下予以進一步明確。

  公共采購的系統化采購管理

  【采購鏈條管理的主要做法:一是提前發布未來可能的招標采購信息。二是實行采購需求的開放性征集。三是將分包要求前置到采購文件之中。四是重視合同管理。】

  全球公共采購也經歷了由程序管理向系統采購管理的變化過程。當前,采購的鏈條管理已不僅僅只限于采購環節本身,向前,延伸到采購需求管理;向后,延伸到合同管理。

  主要做法:一是提前發布未來可能的招標采購信息。二是實行采購需求的開放性征集。三是將分包要求前置到采購文件之中。四是重視合同管理。

  提前發布未來可能的招標采購信息,有別于傳統采購中在每個招標項目開始前才發布采購信息,可以通過一攬子“事先信息公告”等形式,讓信息公開大幅度提前,給供應商預留足夠的應標時間,有助于政府采購活動的規劃性。

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  實行采購需求的開放性征集,在采購需求形成環節,廣泛征求專家或者供應商的意見,完善招標文件的編寫,使其更加專業化,降低招標失敗風險。

  把分包要求前置到采購文件之中,采購人可以明確要求投標人表明分包意向;相應地,投標人在其投標書中明確其可能打算向第三方分包的任何份額或者任何建議的分包商等。

  重視合同管理,一要采購實體參與合同監管,二要設立科學的監督結果反饋處理機制。隨著招標采購對象以及合同內容越來越復雜,對合同的管理就越顯得重要。

  目前,中國的《招標投標法》主要是程序法,未來需要在需求管理和結果導向管理方面繼續改進。

  采購程序更加公開透明

  【程序的公開透明,開始延伸到采購程序的細節,比如對招投標中的分包,要求分包商的信息進行公開……】

  新一輪公共采購規則一如既往地重視規范性建設,但同時也增加了很多靈活性,讓招投標機制“剛柔并濟”。靈活性在很大程度上體現了對采購人的賦權。具體體現為:一是在采購程序上更加公開透明。二是規范對政府采購制度的監管。三是增加采購人的裁量權。

  程序的公開透明,開始延伸到采購程序的細節,比如對招投標中的分包,要求對分包商的信息要進行公開;再比如當拒絕供應商投標時,拒絕的程序和理由也要公開;又如公開透明的時限要求更加嚴格,不少規則條文都要求在采購程序發生后及時將信息公布于眾。

  日本近年來對招投標制度中串通投標的規制程序值得借鑒。2016年10月,日本由公正交易委員會通過新法——《防止串標商議——反壟斷法與串通招標投標等相關行為防止法》,將串通招標投標單獨立法,不但實現了與反壟斷法的融合,還給出了具體的處理流程的處罰等規定。

  采購人裁量權

  【采購人的裁量權要以完全的公告或信息公開為前提。歐盟公共指令還授予采購人根據采購需要調整投標截止時間,以及在合同履行期間“修訂合同”的裁量權。國家發展改革委近期對招標投標的規定中也體現了增加采購人裁量權這一點,而且這項改革與中國目前推進的簡政放權改革是一致的。】

  采購人的裁量權要以完全的公告或信息公開為前提。如歐盟規定,如果供應商提供的信息或文件不完整或者錯誤,或者表面上不完整或錯誤;或者丟失了具體的文件,采購實體可以要求供應商在適當期限內提交、補充、澄清或者完善相關信息和文件,只要這些要求完全遵守了平等對待原則和透明度原則。

  歐盟公共指令還授予采購人根據采購需要調整投標截止時間,以及在合同履行期間“修訂合同”的裁量權。對“異常低價”的審查和否決也是新一輪采購規則中采購程序靈活性的一個體現。

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  國家發展改革委近期對招標投標的規定也體現了增加采購人裁量權這一點,而且這項改革與中國目前推進的簡政放權改革是一致的。

  2018年3月,國家發展改革委發布《必須招標的工程項目規定》,將與項目有關的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購標準,由原來的200萬元、100萬元、50萬元分別提高到了400萬元、200萬元、100萬元,增加了采購人的自主權。

  電子化和標準化的采購手段

  【電子化包括電子化系統建設、電子反拍賣采購方式的引用、電子化信息發布、投標書電子目錄等。采購標準化則主要包括采購文件的標準化和采購程序的標準化。】

  此輪國際公共采購規則修訂,在采購手段上都增加了很多電子化采購的相關條款,與之相匹配的標準化建設也在持續跟進。這是提高采購效率的重要舉措。

  電子化包括電子化系統建設、電子反拍賣采購方式的引用、電子化信息發布、投標書電子目錄等。采購標準化則主要包括采購文件的標準化和采購程序的標準化。在這一方面,歐洲統一文件(ESPD)、英國的標準選拔問卷(SQ)都值得借鑒。

  中國目前在電子招投標采購方面已邁出了很大步伐,一些相關法律規定中對電子招投標進行了規定,如2017年12月發布的《招標公告和公示信息發布管理辦法》第五條規定,采用電子招標投標方式的,潛在投標人訪問電子招標投標交易平臺的網址和方法。但《招標投標法》中目前尚無相關規定,《招標投標法實施條例》中也只提及“國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標”,這些都有待在《招標投標法》修訂時予以進一步完善。

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